【案情簡介】

2008年8月1日，X市國土資源局對外公開掛牌出讓北門危舊房綜合改造工程國有建設用地使用權，X市A房地產公司參加競拍，并于2008年9月1日成功競得該地塊，成交價款為4516萬元。 2008年10月10日，A房地產公司與X市國土局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，2008年9月16日，A房地產公司按約支付了全部土地出讓金4516萬元。

A房地產公司在辦理上述出讓地塊內9.38畝土地使用權證時被X市國土資源局B分局告知，該9.38畝土地為其所有，屬于劃撥的國有土地，因此要求A房地產公司向其支付161.39萬元。后來A房地產公司為了盡快辦理該9.38畝土地的使用權證，在X市政府的協調下X市國土資源局B分局于2014年8月24日簽訂《土地補償費支付協議》，約定A房地產公司于協議簽訂后  日內有權通過法律途徑確認該161.39萬元是否由A房地產公司承擔。

依據《土地補償費支付協議》的約定，A房地產公司于2014年9月10日向X市中級人民法院提起訴訟，訴訟請求為：“依法確認原告無須向被告X市國土資源局B分局支付屬于《國有建設用地使用權出讓合同》范圍內的9.38畝劃撥土地的補償費161.39萬元?！?

X市中級人民法院在收到原告的起訴狀后認為原告的訴訟請求不明確，不符合《民事訴訟法》受理案件的標準，經過代理人向法院說明本案為消極的確認之訴后，法院才立案受理并開庭審理了本案。

【裁判觀點】

經過開庭審理，法院認為：《土地儲備管理辦法》第十二條規定，因實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經有批準權的人民政府批準，依法對土地使用權人給予補償后收回土地使用權。對政府有償收回的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。X市北門舊城區改造項目經X市人民政府《北門改造方案》明確改造項目為“政府主導、市場運作”方式，由政府按公益性項目建設，先對土地實施征收，對房屋進行拆遷安置，拆遷完成后，再分片凈地面向市場進行招、拍、掛。案涉土地依法由X市國土資源局收儲后，進行公開拍賣，A房地產公司通過招拍掛的方式取得該地塊建設用地使用權，并與X市國土資源局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，該合同系雙方當事人的真實意思表示，內容不違反法律強制性、禁止性規定，為有效合同，對雙方當事人均具有法律約束力?！冻鲎尯贤访鞔_了出讓宗地的范圍、面積和土地性質為國有建設用地，出讓宗地面積已包括案爭9.38畝土地，該9.38畝土地屬于雙方簽訂的《出讓合同》項下地塊土地的一部分，A房地產公司向X市國土資源局繳付了土地出讓金，即當然取得了案爭地塊9.38畝劃撥土地的建設用地使用權，A房地產公司無需另行向X市國土資源局B分局再支付土地補償費。另X市國土資源局B分局抗辯稱案涉9.38畝地塊存在權屬爭議，應先行政裁決，因該地塊屬于X市國土資源局出讓地塊的一部分，并無權屬爭議，故對X市國土資源局B分局此節抗辯理由不予采納。A房地產公司的訴請成立，本院依法予以支持。

最終法院判決：原告A房地產公司無須向被告X市國土資源局B分局支付《國有建設用地使用權出讓合同》范圍內的9.38畝國有劃撥土地補償費161.39萬元。

【案件點評】

一、非典型“民告官”凸顯政府法律意識的增強。

本案是一起“民告官”民事訴訟案件，但又不是傳統意義上的“民告官”。狹義上的“民告官”多為行政訴訟案件，指國家機關具體行政行為侵害了公民、法人和其他組織的合法權益而引起的訴訟。而本案是原告房地產開發企業和被告政府行政機關達成協議通過法院解決來雙方糾紛的案件。傳統意義上的“民告官”行政訴訟中的困局在于立案難、勝訴難、政府干預審判等。但由于《行政訴訟法》的修訂和最高人民法院相關司法法解釋的出臺，打通了行政訴訟中的重重關卡。而本案的難能可貴之處在于A房地產公司與X市國土資源局B分局因訴爭土地是否應當由A房地產公司承擔補償費的問題經過多次溝通仍然存在分歧。但政府部門沒有“簡單粗暴”地通過行政權力進行過多的干預，而是主動提出雙方糾紛提交由法院解決。法院作為民事、行政、刑事糾紛國家司法機關，獨立形式審判權的職能在本案中也得以體現。如果是“民告官”折射了“官本位”向“公民本位”的轉變，是時代進步和民主發展的必然結果。那么政府部門和公民、法人在作為平等主體在履行民事合同過程中遇到糾紛主動要求司法機關進行裁判才是體現了政府部門法律意識的增強。

二、本案作為消極的確認之訴屬于法院受理案件的范圍。

對于本案的訴訟請求和案由，本案A房地產公司起訴之初，法院對于原告的訴訟請求并不認可，甚至認為原告的訴訟請求不明確，不符合《民事訴訟法》案件受理的標準。而實際上本案原告的訴訟請求是要求確認不需要履行某合同義務，系確認之訴的一種，屬于消極的確認之訴。

確認之訴是指當事人要求人民法院確認某種法律關系存在或不存在的訴訟。按照確認之訴的涵義，當事人要求人民法院確認某種法律關系存在的是積極的確認之訴，積極的確認之訴較為常見，如確認侵權、確認勞動關系成立、確認股東資格、確認存在債權債務關系等等。而當事人要求確認某種法律關系或權利義務關系不存在的是消極確認之訴。例如請求法院確認債務不存在、請求法院確認不存在合同關系、不存在婚姻關系、收養關系等。消極確認之訴在民商事審判領域非常普遍。如勞動爭議案件中，用人單位在收到勞動爭議仲裁機構的裁決后，可以請求人民法院確認不支付經濟補償金等；在知識產權案件中，可以請求人民法院確認不侵犯他人的專利權、著作權等。本案A房地產公司所主張的要求法院確認原告無需承擔X市國土資源局B分局主張的土地出讓金，即是要求確認原被告之間不存在爭議標的的付款義務，完全符合消極確認之訴的構成要件。

三、本案《國有建設用地使用權出讓合同》明確了出讓土地的范圍，A房地產公司再已支付全部土地出讓金的情況下沒有義務另行支付其他費用。

本案X市國土資源局B分局答辯稱：A房地產公司是以“毛地出讓、凈地交付”的方式從X市國土資源局競得案涉土地，應當承擔該宗地塊上因進行房地產開發所應承擔的全部費用。如A房地產公司認為X市國土資源局B分局主張的9.38畝土地的權屬包含在X市國土資源局出讓的地塊中，已經由X市國土資源局一并出讓給A房地產公司的話，應當根據《土地管理法》的規定進行協商，協商不成由人民政府處理，待訴爭土地權屬確定后再進行本案訴訟。

而事實上，依據A房地產公司與X市國土資源局簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》，A房地產公司只需承擔出該宗地的土地出讓金、征地費用、拆遷費用和開發建設費用，其他費用A房地產公司無需承擔。X市國土資源局B分局要求A房地產公司支付的9.38畝土地補償費不屬于上述費用中任何一類。A房地產公司已經依據《出讓合同》支付出讓宗地全部土地出讓金，X市國土資源局B分局要求A房地產公司再支付出讓地塊內9.38畝土地的費用等于重復支付兩次土地出讓金，相當于是“一地二賣”。

另外，即使X市國土資源局B分局為本案訴爭的9.38畝土地的使用權人，那么X市國土資源局作為《國有建設用地使用權出讓合同》的出讓方，應當承擔收儲該土地的義務。也就是說，即使該9.38畝土地需要補償，也應當由X市國土資源局補償，與A房地產公司無關。

最終，法院在查明案件事實的基礎上，采納了原告代理人的觀點，支持了原告的訴訟請求。原告作為房地產開發企業也免于在同一地塊上重復支付兩次土地出讓金。

作者：吳正林  張旭